امیرمحمداسماعیلی؛ پژوهشگر حوزه روابط بین الملل و سیاست خارجی و همکار در مرکز مطالعات آمریکا
تا ماه نوامبر سال ۲۰۱۶، ۱۹۳ عضو کنوانسیون سازمان ملل در زمینه تغییرات اقلیمی (UNFCCC)، اين توافقنامه را به امضا رساندند كه از اين ميان ۱۰۰ عضو، آن را تصويب كردند. پس از تصويب اين قرارداد، از سوی اتحاديه اروپا در اكتبر سال ۲۰۱۶، تعداد كشورهاي تصويبكننده آن از نظر ميزان توليد گازهاي گلخانهاي به حدنصاب لازم براي اجرايي شدن پيمان رسيد. اين توافقنامه از چهارم نوامبر سال ۲۰۱۶، به اجرا درآمده است. بر اساس متن این توافق، قرار بود زماني كه ۵۵ كشور جهان -كه عامل توليد حداقل ۵۵ درصد از گازهاي گلخانهاي جهان هستند- اين توافقنامه را تصويب، پذيرش يا امضا كنند، پيمان، وارد فاز اجرايي شود.۲ نکته این است که در حال حاضر، تمام کشورها بهجز ایالاتمتحده، عضو این توافق هستند.
هدف اين پيمان در بند دوم این معاهده، به این شرح آمده است که ارتقاء اجراي چارچوب سازمان ملل در زمينه تغييرات اقليمي از طريق حفظ افزايش ميانگين دماي جهاني پايينتر از دو درجه سانتیگراد بالاي ميانگين دوران پيش صنعتي.۳ ازجمله اهداف دیگری که در این پیمان آمده است، میتوان به این موارد اشاره داشت: تلاش براي جلوگيري از افزايش ۵/۱ درجهاي دما نسبت به دوران پیش صنعتی بهمنظور كاهش خطرات و عوارض ناشي از تغييرات اقليمي، افزايش توانايي سازگاري با عوارض شديد تغييرات اقليمي و ايجاد مقاومت اقليمي، شرايطي براي كاهش انتشار گازهاي گلخانهاي به شيوهاي كه روند توليد غذا دچار نقصان نشود و درنهایت، منطبق سازی جريان اقتصادي با سازوكاري در مسير كاهش انتشار گازهاي گلخانهای و توسعه مقاومت اقليمي.۴
اگرچه در ظاهر هیچ مجازاتی برای کشورهایی که از هدفهایشان تخطی کنند، وجود ندارد، اما توافق پاریس، مقرراتی را برای شفافیت عملکرد کشورها برای ترغیب دولتها بهمنظور پایبندی به تعهدهایشان، وضع کرده است. توافق پاریس، کشورها را ملزم میکند که درباره میزان آلایندگیهای جوی خود و نیز درباره چارهاندیشیهایی که برای کاستن از این آلایندگیها داشتهاند، گزارش دهند. از سوی دیگر، هر كشوري كه توافقنامه را به رسميت شناخته، درجهاي از مشاركت ملي را براي خود تعيين ميكند كه در بند سوم پيمان، به آن اشاره شده است. اين بند از كشورها خواسته تا بلندپرواز باشند، در طول زمان، روند پيشرفت خود را ارائه دهند و ديدگاه خود را دستيابي به هدف پيمان قرار دهند. ميزان مشاركت بايد هر پنج سال یکبار، به دبيران کنوانسیون سازمان ملل در زمینه تغییرات اقلیمی UNFCCC گزارش شود تا به ثبت برسند.۵
خروج آمریکا از توافق پاریس
دونالد ترامپ پیش از حضور در کاخ سفید در مبارزات انتخابات ریاست جمهوری آمریکا در سال ۲۰۱۶، مسئله گرم شدن زمین را «فریب» دانسته و گفته بود که تعهد آمریکا به کاهش تولید گازهای گلخانهای به بخش تولید انرژی این کشور، بهخصوص تولید زغالسنگ، آسیب میزند و باعث میشود کشورهایی مانند چین و هند از امتیاز تجاری نسبت به آمریکا برخوردار شوند.۶ او حتی یکبار به این موضوع اشاره کرد که جاروجنجال تغییرات اقلیمی ساختهوپرداخته ذهن چینیها است و آنها بر آناند که با طرح چنین شایعاتی، به اقتصاد آمریکا آسیب برسانند.۷ درنهایت، دونالد ترامپ در تاریخ ۱ ژوئن ۲۰۱۷، بهعنوان رئیسجمهور ایالاتمتحده، اعلام کرد که ایالاتمتحده تمامی مشارکتهای خود را در توافقنامه پاریس ۲۰۱۵ متوقف خواهد کرد. این در حالی بود که یکی از نقاط ثقل برای پیوستن سایر کشورها به این توافق، حضور ایالاتمتحده بهعنوان یکی از قطبهای صنعتی جهان و ازجمله تولیدکننده بیشترین آلودگی در کره زمین بود. در این خصوص، ترامپ عنوان کرد که «توافق پاریس، اقتصاد (ایالاتمتحده آمریکا) را تضعیف میکند» و «(ایالاتمتحده آمریکا) را در معرض زیان دائمی قرار میدهد».۸
ترامپ، در یک اعلان تلویزیونی اعلام داشت که «بهمنظور انجاموظیفه خود برای محافظت از ایالاتمتحده و شهروندان آن، ایالاتمتحده از توافق اقلیمی پاریس خارج خواهد کرد». او در بخشی دیگر از سخنانش تأکید کرد که «توافق پاریس نسبت به ایالاتمتحده، بسیار ناعادلانه است».۹ او مدعی شد که در صورت اجرای این توافق، ایالاتمتحده ۳ تریلیون دلار در تولید ناخالص داخلی متضرر خواهد شد و ۵/۶ میلیون نفر، شغلشان را از دست خواهند داد.۱۰ هرچند تلاشهای دیگری از سوی مقامات ایالتی و شهردارهای شهرهای مختلف نیز در جهت پیشبرد مفاد این توافق صورت گرفت؛ اما این اقدامات از سوی کارشناسان، به تلاشی تعبیر شده است تا بهگونهای از واکنشهای بینالمللی به این بدعهدی بکاهد و به نحوی توپ را در زمین شخص ترامپ بیندازد؛ زیرا بهزعم این کارشناسان، اینگونه اقدامات جستهوگریخته بدون نظارت و شفافیت بینالمللی قادر نیست تا آسیبهای وارده ناشی از خروج آمریکا از این توافق جهانی را جبران کند.
دلایل خروج آمریکا
ضروری است تا بهصورت مختصر به دلایل خروج آمریکا از این توافق بینالمللی بپردازیم. البته نباید این دلایل را جدا از سیاست خارجی ایالاتمتحده بهصورت یک جز از کل نگریست؛ چراکه این عوامل، در بافت جامعه سیاسی و تصمیمسازی لیبرال دموکراسی آمریکا مفهوم میشوند. کارشناسان دلایل مختلفی را برای تصمیم آمریکا در خروج از این توافق بینالمللی عنوان کردهاند که در ادامه، به مهمترین آنها میپردازیم. اولاً اینکه دولت ترامپ به صنعت سوخت فسیلی گره خورده است. درواقع، گروههای ذینفع یک عامل تعیینکننده در خطمشی سیاسی آمریکا محسوب میشوند و ازجمله این گروهها، میتوان به گروههای ذینفع در صنایع فسیلی اشاره داشت که بهطور چشمگیری در حزب جمهوریخواه، نفوذ ویژهای دارند.۱۱ هنگامیکه ایالاتمتحده از توافق اقلیمی پاریس خارج شد، دولت ترامپ تلاش کرد تا مقررات آب و هوایی تدوین شده را بهمنظور بهرهبرداری شرکتهای انرژی ازجمله صنایع کوخ (Koch Industries) لغو کند.
دوم اینکه دوقطبی سیاسی و اجتماعی ایجاد شده، به ترامپ در خروج از این توافق بینالمللی شجاعت داد. هواداری حزبی، تنشهای سیاسی و خصومتهای ایدئولوژیک -که ایالاتمتحده امروز را تعریف میکنند- فضای کمی را نسبت به گذشته برای همکاری دو حزب باقی گذاشته است؛ موضوعی که در سیاستهای ترامپ، بهوضوح شاهد آن هستیم و کارشناسان را به طرح وجود نوعی دشمن نگری در دیدگاه ترامپ نسبت به کلیه طرحهای اوباما رسانده است. به بیانی دیگر، برخی فلسفه سیاستهای اعمالی ترامپ را اینگونه خلاصه میکنند که «ببین اوباما چهکاری انجام داده، ترامپ، برعکس همان کار را انجام داده است!»۱۲ گردهمایی اتحاد راستگرایان ۲۰۱۷ که در ویرجینیا به وقوع پیوست، تنها یکی از حوادثی بود که این دوقطبی در آمریکا را نشان میداد.۱۳ با توجه به این موضوع، واکنش هواداران ترامپ نهتنها به تصمیم او مبنی بر خروج از توافق پاریس منفی نبوده است، بلکه ترامپ را به حدی جسور کرد که این تصمیم را حتی مدتها قبل بهصورت جدی در میان مردم اعلام و از آن بهعنوان حفاظت از منافع مردم آمریکا یاد کند.
سوم اینکه ترامپ نسبت به تغییرات اقلیمی، شک و تردید دارد و پذیرش اصل بنیادین مسئولیت مشترک را رد میکند. او هرگز بهطور عمومی عنوان نکرده است که «تغییرات آب و هوایی» اتفاق میافتد و اینکه این تغییرات توسط انسانها به وجود میآید. جالب اینکه ترامپ در این عقاید، تنها نیست و بسیاری از دانشمندان آمریکایی نیز چنین نظری دارند. او در سخنرانی روز اعلام خروج از توافق اقلیمی پاریس، اعلام داشت که «این توافق در سطح بالایی نسبت به ایالاتمتحده غیرمنصفانه است». همچنین ترامپ، الزامات تحمیلی نسبت به چین و هند را نسبت به ایالاتمتحده مقایسه کرد و آن را خطری برای منافع مردم آمریکا دانست. درهرصورت، کارشناسان معتقدند که بسیار دشوار است تا عقاید سرکشانه ترامپ را نسبت به موضوع تغییرات آب و هوایی و امور بینالمللی تغییر داد.
چهارم اینکه تأکید ترامپ بر موضوع «اول آمریکا»، بهطور چشمگیری از فلسفه سیاست خارجی اوباما فاصله دارد. اگرچه هر دو منافع ملی ایالاتمتحده را در برابر سایر جهان مقدم میشمارند اما از لحاظ اقتصادی، اوباما عقیده داشت که توافق پاریس، امنیت اقلیمی آمریکا را بیشتر میکند، اقتصاد سبز ایالاتمتحده را ترویج میکند و برای امنیت شغلی و انگیزه رقابتی نسبت به سایرین ضروری است.۱۴ در مقابل، ترامپ معتقد است که پیمان پاریس، انگیزه رقابتی ایالاتمتحده را به خطر میاندازد و اشتغال و صنایع مبتنی بر انرژی سنتی را مختل میکند.۱۵ از نظر سیاسی، اوباما معتقد بود که توافقنامه پاریس رهبری ایالاتمتحده را در امور بینالملل تقویت میکند، درحالیکه ترامپ معتقد است که این توافقنامه، حاکمیت ایالاتمتحده را تضعیف میکند. ترامپ بر کاهش هزینههای اقتصادی تأکید بسیار دارد و برای مزایای زیستمحیطی و اقتصادی که از این توافق حاصل میشود، ارزشی قائل نیست که این نوع نگاه، منطبق با دیدگاه جهانی اولیه آمریکاییها با شعار «اول آمریکا» است. چنانچه شاهد آن بودیم، با دو نوع نگاه مواجهیم که هر دو، انتفاع آمریکا را موردنظر داشته و هر یک راه مختلفی را برای نیل به یک مقصد پیمودهاند.
بهطور خلاصه، تصمیم ترامپ مبنی بر خروج از توافق بینالمللی پاریس، بهطور عمده توسط سیاست داخلی ایالاتمتحده و در راستای تأمین منافع آمریکا صورت گرفته است. درواقع این خروج را میتوان گامی در ادامه بدعهدیهای آمریکا دانست؛ چراکه بهراحتی و زمانی که احساس کند منافعش از یک پیمان بینالمللی تأمین نمیشود، بهراحتی از آن خارج میشود. این در حالی است که وفای به عهد، یکی از ارزشها و اصول اساسی جهانی است که همکاری میان ملتها را آسان میکند. درهرصورت، در سیستم سهجانبه آمریکا، رئیسجمهور، کنگره و دیوان عالی کشور، اختیارات خود را برای ایجاد سیاستهای اقلیمی با یکدیگر تقسیم میکنند و ازآنجاییکه در طول سالهای اخیر، انرژی سبز بهصورت گسترده با اقبال مردمی همراه شده است،۱۶ مقامات دولتی را مجبور ساخته تا تصمیمات جدی را در خصوص تغییرات آب و هوایی اعمال کنند؛ بنابراین اگرچه به نظر برخی کارشناسان، اقدام ترامپ عقلانی و واقعبینانه است؛ اما او نبرد دشواری در راستای نقض تعهدات آب و هوایی در پیش دارد.۱۷
پیامدهای خروج آمریکا از توافق پاریس
خروج ایالاتمتحده آمریکا از توافق پاریس، میتواند تأثیرات عمیق و مخربی بر برآورده شدن اهداف این توافق داشته باشد:
اول اینکه خروج ایالاتمتحده بهطور قابلتوجهی جهانی بودن توافقنامه پاریس را که بهعنوان ستون فقرات رژیم اقلیمی جهانی در نظر گرفته میشود، تضعیف میکند. این توافق، عمدتاً به این دلیل از پروتکل کیوتو ۱۸ (که آنهم ناظر به تغییرات اقلیمی است) متمایز میشود که تمام کشورهای جهان، اعم از توسعهیافته یا درحالتوسعه در آن مشارکت دارند ۱۹ و این جهانی بودن، مشروعیتی را به ارمغان میآورد که اثربخشی مدیریت آبوهوا را بهطور قابلملاحظهای افزایش میدهد. بههرحال نباید این را از خاطر برد که خروج ایالاتمتحده بهعنوان یک مذاکرهکننده و بازیگر کلیدی در زمینه محیطزیست، بهطور قابلتوجهی جهانی بودن توافقنامه پاریس را با چالش مواجه میکند. اگرچه پروتکل ناکام کیوتو در بافت متمایزی نسبت به توافقنامه پاریس شکلگرفته؛ اما عدم وجود ایالاتمتحده از هر دو موافقتنامه، ممکن است سرنوشت مشابهی را برای توافقنامه پاریس رقم بزند.۲۰
دوم اینکه کنارهگیری ایالاتمتحده از توافق اقلیمی پاریس و بهتبع، شانه خالی کردن از مسئولیتهای آن، فقدان رهبری در مدیریت جهانی آبوهوا را بیشازپیش تشدید میکند. کارشناسان معتقدند که نقش رهبری هماهنگ میان ایالاتمتحده، اتحادیه اروپا و چین برای ایجاد توافقنامه پاریس و هرگونه مورد مرتبط با تغییرات اقلیمی، امری ضروری است. درواقع، رویکرد اساسی در توافق پاریس، رویکرد پایین به بالا است که بر رهبری قوی مبتنی است. در این رویکرد، پایبندی یک الگو برای نیل به اهداف توافق میتواند به دیگران انگیزه لازم برای اجرای مسئولیتها را اعطا کند، در مقایسه با رویکرد بالا به پایین که طرفین با محدودیتهای سختتری مواجه هستند؛ بنابراین فقدان یکی از بازیگران اصلی که در صنایع نقش مهمی را در جهان بازی میکند، موجب تضعیف جدی این توافق خواهد شد.
سوم اینکه شانه خالی کردن ایالاتمتحده از انجام تعهدات توافق پاریس، سابقه بدی را برای همکاریهای بینالمللی در امور تغییرات اقلیمی باقی میگذارد. اگرچه بیشتر کشورها پس از اعلام خروج ترامپ مبنی بر خروج، توافقنامه پاریس را به تصویب رساندند، اما نباید انتظار داشت تا تغییرات عمدهای در سیاستهای اقلیمی این کشورها صورت پذیرد؛ زیرا در این صورت، آنها در حالی مسئولیتهای خود را اجرا میکنند که یکی از کشورهای اصلی که منشأ تغییرات آب و هوایی بوده، بهراحتی در حال دنبال کردن اهداف خود است. لذا بهاحتمالزیاد سیاستهای در پیش گرفتهشده توسط کشورها، دستخوش تغییر خواهد شد. موضوعی که ممکن است، هدف اصلی توافق را حتی غیرقابل دستیابی کند.
چهارم اینکه با خروج آمریکا از توافق پاریس، کمکهای مالی ایالاتمتحده به کشورهای درحالتوسعه برای کاهش تولید آلایندهها و سازگاری با تغییرات آبوهوایی نیز قطع میشود. در این صورت و در کنار پیامدهای مذکور، این کشورها برای دستیابی به اهداف اصلی توافقنامه پاریس، اشتیاق کمتری را نشان خواهند داد. تأمین مالی برای اجرای توافقنامه پاریس، ضروری است و تحت عنوان اصل مسئولیت مشترک و مسئولیتهای مختلف گنجانده شده است. بر این اساس، کشورهای توسعهیافته ملزم به تأمین منابع مالی در کشورهای درحالتوسعه هستند. ایالاتمتحده آمریکا، بزرگترین اهداکننده تسهیلات زیستمحیطی جهانی محسوب میشود که حدود ۲۱ درصد از کل سهام مشارکت را دارد، لذا با خروج آمریکا، این توافق را با مشکلات مالی مواجه خواهد کرد.۲۱ در میان هشت اهداکننده کمکهزینههای آب و هوایی به کشورهای درحالتوسعه (ایالاتمتحده، ژاپن، فرانسه، انگلستان، آلمان، هلند، سوئد و نروژ)، آمریکا در سالهای ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۲، ۶/۹ میلیارد دلار کمک مالی کرد که نسبت به سایر کشورها بیشتر بوده است.
پنجم اینکه اقدام ترامپ ممکن است فرصت جهانی به وجود آمده برای کنترل تغییرات اقلیمی را از بین ببرد. بر اساس مطالعات انجامشده، ده سال آینده، زمان حیاتی برای دستیابی به اهداف توافق پاریس به شمار میرود و طی این سالها، آلایندههای بشری باید بهتدریج کاهش یابند. هرچند این ادعا از سوی بسیاری از کارشناسان به چالش کشیده شده، ازجمله اینکه ممکن است پیشرفتهای بشری به سمتی حرکت کند که تولید این آلایندهها را کاهش دهد؛ اما درهرصورت، میتوان این بدعهدی را موجب از دست رفتن فرصت همکاری بینالمللی برای کاهش تغییرات عنوان کرد. دستیابی به اهداف این توافق، بدان معنا است که مصرف سوخت فسیلی تا سال ۲۱۰۰ باید به میزان کمتر از یکچهارم تأمین انرژی اولیه کاهش یابد.۲۲
ششم اینکه دولت ترامپ قصد دارد تا بودجه تحقیقات مربوط به تغییرات آب و هوایی را بهشدت کاهش دهد. در این صورت، نهادهای علمی که مسئولیت مطالعه و بررسی موارد تغییرات اقلیمی را بر عهده داشتهاند، به مشکل جدی بر خواهند خورد و این کار بر کیفیت و صلاحیت مذاکرات اقلیمی در آینده، تأثیر منفی خواهد گذاشت. درهرصورت، اگر تخصیص بودجه پیشنهادی ترامپ تصویب شود، بودجه آب و هوایی در چندین سازمان فدرال بهشدت کاهش مییابد و درنهایت، مذاکرات آب و هوایی و همکاریهای بینالمللی در بعد داخلی و بینالمللی با شکستی جدی مواجه خواهد کرد.۲۳
جالب اینجا است که ایالاتمتحده آمریکا همچنان عضو کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد تغییرات آب و هوایی باقی میماند و همچنان در مذاکرات آن، شرکت خواهد کرد. وزارت امور خارجه ایالاتمتحده در بیانیه خود در تاریخ ۴ اوت ۲۰۱۷، عنوان کرد که «ایالاتمتحده همچنان در مذاکرات و جلسات بینالمللی تغییر آبوهوا، ازجمله بیست و سومین کنفرانس اعضای کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد تغییرات آب و هوایی مشارکت میکند تا از منافع ایالاتمتحده محافظت کند و این اطمینان را حاصل کند که همه گزینههای سیاسی برای دولت آمریکا امکانپذیر است. چنین مشارکتی، مذاکرات در جریان را که برای راهنمایی جهت عملیاتی ساختن توافق پاریس است، شامل میشود.»۲۴ به عبارتی ایالاتمتحده از سویی خود از این توافق جهانی خارجشده است و از سوی دیگر قصد دارد تا در خلال مذاکرات، کار جهتدهی به اجرا را نیز بر عهده بگیرد.
بهطور خلاصه، خروج ایالاتمتحده از توافق اقلیمی پاریس، احتمال دستیابی به هدف این توافق را به میزان قابلتوجهی کاهش داده و حتی ممکن است دستیابی به این اهداف را غیرممکن سازد. بهعبارتیدیگر، خروج آمریکا بنیانهای مدیریت جهانی تغییرات آب و هوایی را از میان خواهد برد و روند همکاریهای جهانی را با چالشهای اساسی که بر اساس بدعهدی شکلگرفته است، روبهرو میکند.
منابع
- https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx
- https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreement
- https://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/l09r01.pdf
- https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/what-is-the-paris-agreement
- https://envirocenter.yale.edu/transparency-the-backbone-of-the-Paris-Agreement
- https://www.theguardian.com/us-news/2016/nov/22/donald-trump-paris-climate-deal-change-open-mind
- https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/donald-trump-blames-india-china-for-his-decision-to-withdraw-from-paris-climate-deal/articleshow/63057148.cms
- https://www.foxnews.com/politics/paris-agreement-on-climate-change-us-withdraws-as-trump-calls-it-unfair
- https://thehill.com/policy/energy-environment/335955-trump-pulls-us-out-of-paris-climate-deal
- https://www.bbc.com/news/world-us-canada-40127326
- In the withdrawal from the Paris Climate Agreement, the Koch Brothers’ campaign becomes overt, The New Yorker, June 5, 2017.
- https://www.washingtonpost.com/news/wonk/wp/2015/01/07
- https://www.theguardian.com/us-news/2018/aug/11/charlottesville-on-edge-on-anniversary-of-deadly-white-nationalist-rallies
- https://science.sciencemag.org/content/355/6321/126
- https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-trump-paris-climate-accord/
- https://news.gallup.com/opinion/polling-matters/211682/public-opinion-trump-decision-paris-Agreement.aspx
- D. Brian, Paris isn’t burning: why the Climate Agreement will survive Trump, 83–۸۹٫ Foreign Affairs July/August 2017.
- https://www.sciencedirect.com/topics/earth-and-planetary-sciences/kyoto-protocol
- Rosen Zweig, H.R. (2016), Global Climate Change Policy and Carbon Markets: Transition to a New Era Macmillan Publishers Ltd. London.
- IPCC (2014), Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, Cambridge and New York.
- https://www.thegef.org/gef/GEF_Replenishment
- https://www.nature.com/articles/ncomms14856
- https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1674927817300849?via%3Dihub
- https://www.state.gov/press-releases/
- https://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/mike-pence-climate-change-us-vice-president-paris-agreement-issue-left-for-some-reason-donald-trump-a7769081.html
- https://www.theguardian.com/environment/live/2017/jun/01/donald-trump-paris-climate-agreement-live-news
- https://www.theguardian.com/environment/2017/jun/01/trump-withdraw-paris-climate-deal-world-leaders-react
- https://www.carbonbrief.org/global-reaction-trump-pulls-us-out-paris-agreement-climate-change
- https://www.ktuu.com/content/news/John-Kerry-blasts-Pres-Trumps-withdrawal-from-Paris-climate-pact-493314441.html
- https://www.eghtesadonline.com/