دکتر رحیم بایزیدی؛ پژوهشگر حوزه آمریکاشناسی و استاد مدعو مرکز مطالعات آمریکا
هر کشوری برای پیشبرد اهداف سیاست خارجی خود، دامنه گسترده‌ای از ابزارهای سیاسی و اقتصادی را در اختیار دارد که ازجمله، می‌توان به دیپلماسی، مذاکره، جنگ، نفوذ، مداخله، تهدید، تبلیغات سیاسی و تحریم اشاره کرد. به‌خصوص در طول چند دهه اخیر، تحولاتی در عرصه بین‌المللی رخ داده که موجب ایجاد تغییراتی در ترکیب ابزارهای مورداستفاده توسط کشورها شده است، به‌نحوی‌که استفاده از برخی ابزارها کمتر و در مقابل، ابزارهای جدید برای دستیابی به اهداف سیاست خارجی، رونق بیشتر یافته‌اند. سه تحول یا عامل مهم، شامل موارد ذیل می‌باشند:
- ظهور بازدارندگی هسته‌ای و افزایش هزینه جنگ میان قطب‌های اصلی قدرت در نظام بین‌الملل: یکی از مهم‌ترین تحولات بین‌المللی در طول هشت دهه اخیر، ظهور بازدارندگی هسته‌ای بوده است. این تحول که از سال ۱۹۴۵ آغاز گشت، موجب شده است تا هرگونه تنش جدی میان قطب‌های اصلی نظام بین‌الملل را به تهدیدی موجودیتی علیه آن کشورها تبدیل نماید. به‌عبارت‌دیگر، هسته‌ای شدن برخی از بازیگران نظام بین‌الملل که از دهه ۱۹۴۰ آغاز و به‌طور متوسط، هر ده سال، یک کشور به شمار قدرت‌های هسته‌ای افزوده شده، امکان وقوع جنگ میان این قدرت‌ها را به‌شدت کاهش داده است.
- ظهور الگوی توسعه در کنار مطلوبیت بیشتر و هزینه کمتر ابزارهای ژئواکونومیکی کنترل‌گر: با فروپاشی شوروی، نظامی‌گری در سطح جهانی به طرز محسوسی کاهش پیدا کرد و الگوی توسعه به یکی از مؤلفه‌های اصلی در منظومه اهداف کشورهای جهان تبدیل شد. طبعاً در چنین فضایی، کاربست ابزارهای ژئواکونومیکی همچون تحریم‌ها توسط قدرت‌های بزرگ اقتصادی چون آمریکا، از مطلوبیت بیشتر و هزینه‌های کمتری برخوردار است. همین عامل باعث شد تا -به‌خصوص- در سه دهه اخیر، نظام تحریم‌های اقتصادی، تکامل کم‌سابقه‌ای پیدا کند.
- جهان روایی دلار: ورود آمریکا به جنگ جهانی دوم و پیروزی بر متحدان، این کشور را به برترین اقتصاد جهان در قرن بیستم تبدیل کرد تا جایی که در مقطع زمانی پس از جنگ، حدود ۵۰ درصد از تولید ناخالص داخلی جهان، به آمریکا اختصاص داشت و بسیاری از کشورهای اروپایی نیز به او بدهکار بودند. با اتکا بر همین وضعیت بود که آمریکا، توانست دلار را به معتبرترین ارز جهانی تبدیل نماید و سهم آن در تجارت بین‌الملل را به بیش از ۷۰ درصد برساند. مقبولیت دلار آمریکا در سطح جهان، منافع بسیاری را برای آمریکا در پی داشته است تا جایی که این کشور هم از کاهش ارزش دلار نفع می‌برد، هم از افزایش ارزش آن. کاهش ارزش دلار همانند مالیاتی عمل می‌کند که دولت آمریکا از کسب‌وکارهای این کشور اخذ می‌کند؛ بدین معنی که تولید پول، موجب کاهش ارزش آن شده و همین کاهش به طرق دیگر ازجمله سود تولید و دیگر کسب‌وکارها جبران می‌شود. همچنین، در طول یک قرن اخیر، دولت آمریکا در شرایط متعددی برای جبران کسری‌های خود، ارزش دلار را تنزل نیز داده است.
با وجود کاهش سهم دلار، اما همچنان رایج‌ترین ارز جهان است. هنوز هم نزدیک به ۴۰ درصد از تجارت جهانی با ارز دلار انجام می‌شود؛ ۶۴ درصد از ذخایر ارزی کشورها و بدهی‌های بین‌المللی نیز به دلار است و ۵۹ درصد از وام‌های بین‌المللی، با دلار پرداخت می‌شود. درمجموع، درحالی‌که حجم دلار موجود در آمریکا، ۵ تریلیون دلار بوده، مجموع دلارهای در گردش جهان، بیش از ۱۰ تریلیون دلار است که این مسئله، باعث شده تا کاهش ۲۵ برابری قدرت خرید دلار آمریکا در طول صدسال اخیر، سود قابل‌توجهی برای این کشور در پی داشته باشد. درواقع، با عنایت به تحولات مزبور بوده که آمریکا از آغاز دهه ۱۹۹۰، مکانیسم مؤثری از تحریم‌های اقتصادی علیه قدرت‌های چالشگر را توسعه داده و تحریم از یک ابزار سیاست خارجی به یک ابزار ژئواکونومیکی در راستای دستیابی به اهداف استراتژیک، ارتقاء یافته است. در چنین فضایی که الگوی توسعه و اقتصاد اهمیت بیشتری یافته است، ماهیت اصلی رقابت‌ها نیز به سمت جنگ‌های تجاری و اقتصادی، تحول پیدا می‌کند. همین عامل، باعث شده تا تحریم‌های اقتصادی در طول چند دهه اخیر، روندی به‌شدت فزاینده پیدا کنند و آمریکا -که بزرگ‌ترین اقتصاد جهان است- به بزرگ‌ترین تحریم کننده جهان تبدیل شود. نمودارهای ذیل در چهار حوزه شامل برنامه تحریم‌های ایران، تحریم‌های تروریستی، برنامه تحریم‌های کره شمالی و تحریم‌های روسیه، نشان‌دهنده روند صعودی تحریم‌ها در سه دهه اخیر است. مسئله دیگر، تکامل و کارآمد سازی رژیم تحریم‌ها است. آمریکا به‌عنوان اصلی‌ترین کشور تحریم کننده در سطح جهانی، تحریم‌ها را با توجه به چهار مرحله اعمال می‌کند:
- تهدید کشور هدف و ایجاد بازدارندگی: در این مرحله که مربوط به بازه زمانی قبل از اعمال واقعی تحریم‌ها است، کشور تحریم کننده تهدیدات مربوط به اعمال تحریم‌ها را اعلام کرده و سعی در دستیابی به مطالبات خود بدون نیاز به اعمال تحریم‌ها دارد. در بسیاری از مواقع، افراد، نهادها و کشورها قبل از اینکه به مراحل بعدی اعمال تحریم برسند، صرفاً بر اثر تهدید تحریم، به خواسته‌ها و مطالبات تحریم کننده پاسخ مثبت می‌دهند. موفقیت تحریم کننده در این مرحله، باعث می‌شود تا بدون صرف کمترین هزینه، به اهداف سیاسی و استراتژیک خود دست یابد.
- تصویب و اعمال واقعی تحریم‌ها: درصورتی‌که کشور تحریم کننده نتواند از طریق تهدید به تحریم، به اهداف خود دست یابد، وارد مراحل اجرایی اعمال واقعی تحریم‌ها می‌شود. در این مرحله، کشور تحریم کننده تلاش خواهد کرد تا با تنبیه اقتصادی، طرف مقابل را به تغییر در رفتار خود وادار سازد. مؤثر سازی اعمال تحریم‌ها در این مرحله، مستلزم اجماع سازی در میان متحدان نیز است؛ به‌عنوان‌مثال، آمریکا برای مؤثر سازی تحریم‌های خود علیه ایران، تلاش نمود تا حلقه‌ای شامل متحدان جهانی و منطقه‌ای خود پیرامون این تحریم ایجاد کند. این کشور در مقاطعی حتی موفق شد تا نظر قدرت‌های رقیب، همچون چین و روسیه را نیز برای اعمال تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران جلب نماید. بخشی دیگر از موفقیت اعمال تحریم‌ها به توازن قدرت اقتصادی و سیاسی میان کشور تحریم کننده و کشور تحریم شده بستگی دارد؛ بدین معنی که اگر توان اقتصادی کشور تحریم کننده بسیار بیشتر از کشور تحریم شده باشد، میزان اثرگذاری این تحریم‌ها نیز افزایش پیدا می‌کند.
- هوشمند سازی و تشدید تحریم‌های اقتصادی: با گذشت زمان از اعمال تحریم‌ها، میزان کارایی آن‌ها کاهش پیدا کرده و معمولاً اقتصاد کشور تحریم شده نیز با شرایط جدید، وفق پیدا می‌کند. البته این امر، بستگی بسیار زیادی به ظرفیت‌های اقتصادی کشور تحریم شده دارد. به‌عنوان‌مثال، با وجود اینکه تحریم‌های اقتصادی وضع شده علیه ایران، بسیار شدیدتر و گسترده‌تر از تحریم‌های ونزوئلا بوده‌اند، اما مقاومت اقتصاد ایران در مقابل تحریم‌ها، بسیار بیشتر از ونزوئلا بوده که با بحران‌های عمیق اقتصادی مواجه شده است. به هر ترتیب، مقاومت کشور تحریم شده در مقابل تحریم‌ها، باعث می‌شود تا کشور تحریم کننده، موضع سخت‌تری را در مقابل کشور تحریم شده اتخاذ کند. یکی از مؤلفه‌های هوشمند سازی تحریم‌ها، ضربه زدن بر بخش‌های کلیدی اقتصاد کشور تحریم شده است؛ به‌عنوان‌مثال، بخش قابل‌توجهی از اقتصاد ایران وابسته به فروش نفت و محصولات پتروشیمی است، بر همین اساس، تحریم‌های فروش نفت و پتروشیمی، می‌تواند فشار مضاعفی را بر اقتصاد ایران وارد نماید. در همین راستا، آمریکا کشورهای همکار با ایران را نیز رصد کرده و بخشی از فشار تحریم‌ها را به شرکای تجاری ایران وارد می‌سازد تا از مبادله با آن بپرهیزند. در شکلی کلی‌تر، از نظر آمریکا چهار ضعف اساسی اقتصاد ایران عبارت‌اند از: اقتصاد رانتی و وابستگی به درآمدهای نفتی، توزیع نابرابر ثروت، نرخ پایین اشتغال و تورم مداوم و کاهش ارزش ریال. طراحان تحریم‌های ایران نیز با توجه به ضعف‌های اقتصادی موجود، اقدام به طراحی برنامه‌های تحریمی می‌نمایند تا فشار بیشتری را بر کشور تحریم شده وارد نمایند.
- کنترل تحریم‌ها در ابعاد سخت‌افزاری و نرم‌افزاری: «درنهایت، پس از مفصل‌بندی و اجرای ساختار تحریم‌ها، بخش نظارتی فعال خواهد شد. وظیفه بخش نظارتی در اعمال تحریم‌ها، کنترل سخت‌افزاری و نرم‌افزاری کشورها برای پایبند سازی آن‌ها به تحریم‌ها است. این مرحله در راستای این هدف تنظیم شده است که در صورت عدم تمکین سایر کشورها از تحریم‌های اعمال شده، عملاً کارایی آن‌ها به‌شدت کاهش خواهد یافت؛ لذا آمریکا در تلاش است تا با اتکا بر ساختار نظارتی قدرتمند خود در زمینه تحریم‌ها -که عمده آن بر عهده وزارت خزانه‌داری این کشور است- مانع از بهره‌برداری کشور تحریم شده از ساختار اقتصاد جهانی شود». اعمال جرائم مالی گسترده علیه افراد، نهادها و شرکت‌هایی که تحریم‌های آمریکا را نقض می‌کنند، تنها بخشی از فرایند کنترل سخت‌افزاری و نرم‌افزاری تحریم‌ها است.
۲ ـ گذار از نظم اقتصادی آمریکا محور
اقتصاد سیاسی بین‌الملل در طول سال‌های اخیر، دچار تحولات مهمی به‌خصوص در زمینه توزیع قدرت اقتصادی میان واحدهای اصلی بوده که بیانگر تسریع در فرایند انتقال قدرت سیاسی و اقتصادی است. ازجمله تحولات مهم اقتصاد جهانی، می‌توان به موارد ذیل اشاره نمود:
- خیزش قدرت‌های نوظهور اقتصادی همچون چین و هند که می‌توانند برای ابرقدرت فعلی اقتصاد جهان یعنی آمریکا، چالش ساز باشند؛
- بروز تهدیدات جدید همچون گروه‌های تروریستی در عرصه بین‌المللی که منافع قدرت برتر نظام بین‌الملل یعنی آمریکا را هدف قرار داده‌اند؛
- ظهور و تأسیس سازمان‌ها و رژیم‌های بین‌المللی جدید که در تلاش‌اند تا تأثیرگذاری و نقش سازمان‌ها و رژیم‌های غرب محور را کاهش دهند؛ که در این چارچوب، می‌توان از گروه ۲۰، سازمان همکاری شانگهای و بریکس نام برد.
تحولات مزبور که در سطح جهانی بروز یافته‌اند، در سطح منطقه‌ای نیز با مؤلفه‌های دیگری در حال رخ دادن هستند. ازجمله تحولات ژئواکونومیک در سطح منطقه‌ای که تسهیلگر فرایند انتقال قدرت از غرب هستند، می‌توان به موارد ذیل اشاره نمود:
- ظهور قطب‌های جدید اقتصادی در مناطق مختلف جهان؛
- هژمونی چین در شرق آسیا؛
- وابستگی بیشتر اروپا به گاز وارد شده از روسیه و نفت خاورمیانه؛
- روند فزاینده خروج آمریکا از مناطق جهان و جایگزینی آن با قدرت‌های منطقه‌ای؛
- گرایش قدرت‌های نوظهور به ترتیبات جدید اقتصادی در تجارت جهانی؛
- تمایل به استفاده از ارزهای جایگزین دلار در سطح جهانی.
علاوه بر دو سطح جهانی و منطقه‌ای که موردبحث قرار گرفت، در سطوح ملی و فرو ملی نیز تحولات مهمی به‌خصوص در سطح جوامع، به وقوع پیوسته است. فرایند دوقطبی شدن جوامع در بسیاری از کشورها تا جایی پیش رفته که به‌صراحت می‌توان گفت، بعضاً اشتراک نظر احزاب همسو در کشورهای مختلف، بسیار بیشتر از اشتراکات سیاسی و عقیدتی احزاب رقیب در درون یک کشور است. به‌عنوان‌مثال، همسویی و اشتراک نظر حزب دموکرات آمریکا و حزب کارگر بریتانیا، با وجود اینکه در دو کشور متفاوت فعالیت می‌کنند، بسیار بیشتر از سطح اشتراکات میان حزب دموکرات و حزب جمهوری‌خواه در آمریکا است. این وضعیت در بسیاری از کشورهای جهان نیز رخ داده است. علاوه بر این، در سطح فرو ملی نیز میزان پذیرش یا تمکین جوامع در قبال اعمال قدرت از جانب قدرت‌های برتر، به‌شدت کاهش یافته است؛ که نمونه بارز آن، کاهش مقبولیت آمریکا در نزد افکار عمومی جهان است.
تحولات در سطوح سه‌گانه جهانی، منطقه‌ای و ملی، یکی از نشانگرهای مهم گذار اقتصادی جهان از نظم آمریکا محور است. ظهور قدرت‌های جدید ازجمله چین و افزایش مبادلات اقتصادی منطقه‌ای، فرصت‌هایی را پیش روی کشورها قرار داده است تا بدون نیاز به آمریکا به‌عنوان بزرگ‌ترین اقتصاد جهان، به اهداف رشد و توسعه خود دست یابند. این فرایند علاوه بر انتفاع کشورهای جهان سوم، به تسریع در فرایند انتقال قدرت اقتصادی به شرق نیز منجر می‌گردد.
روند صعودی استفاده از ابزار تحریم‌ها توسط آمریکا از ۱۹۹۵ تا ۲۰۱۸ در قبال چالش‌های نوظهور
این یادداشت برگرفته از مقاله «گذار از نظم اقتصاد سیاسی بین‌الملل آمریکامحور: روندپژوهی کاربست ابزار تحریم و جهان‌روایی دلار» نوشته «دکتر رحیم بایزیدی» منتشر شده در فصلنامه «مطالعات راهبردی آمریکا»: